(一)宪政含义

    综观20世纪90年代以来中国宪法学界对宪政概念的研究，大多数学者接受了毛泽东给宪政下的一个著名定义：“宪政是什么呢?就是民主的政治”[1]，并在这一基础上引入了西方学者理解的宪政的含义中合理的成分，结合中国宪政历程，对宪政作了广泛的讨论。[2]从这些研究中我们可以总结出一个趋于成熟，普遍可以为人接受的定义：宪政是一种以宪法  为基础的政治制度，它以宪法为前提，以民主为内容，以法治为原则，以人权为目的。

    为把握宪政的精髓所在，我们需要剖析以下几对关系：

    1．宪法与宪政。宪法是宪政的前提，意指宪政是宪法的有效实施状态，宪法指导宪政的运作展开。无宪法即无宪政。但是有宪法却未必有宪政。这里有两种情况：一是有宪法，但宪法得不到有效实施，故不能产生宪政；二是所实施的宪法无法带来宪政所欲达到之状态。只有当宪法所体现的价值取向与宪政的理想相一致时宪政的实现才成为可能。中国清末、国民党统治时期、“十年文革”都是有宪法而无宪政的佐证。这里可理解为宪法的正当性是宪政的必要条件，而于宪法，宪政则是其灵魂。没有宪政，宪法只是一纸空文，毫无存在意义。宪法是宪政的静态，宪政则是活的宪法。

    这对关系所蕴含的意义在于：有一部正当、适宜的宪法，并保证其充分、有效地实施是达到宪政的基本途径。

    2．宪政与民主。宪政的问世是民主政治的结果，又以民主政治为内容。对于民主政治的含义，各家见仁见智，并不一致。人们已普遍视民主是人类对文明制度的选择，是人类制度进化的结果，是一种含民意决定政治、人民选择官员、人民的自由、平等的权利得以有效保障的政制。人类始终追求自由、权利等理想，民主政治正是实现这些理想的保证，并担负着保持个人自由、权利与全社会利益和谐统一的责任。宪法作为民主政治革命的一枚硕果，为民主政治设计了一个总框架，它的有效实施是宪政的运作，也是民主政治的实现。所以，正当的宪法实施即宪政运作本身就是民主政治的实现过程，宪政的形式亦即民主政治的形式体现，民主政治则是宪政的内容。

    3.宪政与法治。法治是一种与人治相对立的政治状态，其核心原则是法律至上。法治的关键是依照宪法和法律规范制约权力。保证国家权力严格按照法定的职权和范围行使，其结果是人民权利同国家权力的平衡与和谐，法治国家的政府也必是有限政府。法治的实现是对权力专断的否定和民主政治的维护。法治之于人类的价值不言而喻。之所以置宪政和法  治于一起讨论，是因为宪政与法治之间对于另一方均有重大意义，两者密不可分。其一，树立“宪法至上”的宪法最高权威是宪政最为重要的追求和标志。而作为“法治的核心原则——法律至上的核心正是宪法至上。”[3]其二，宪政主义下的一切公共权力的合法性源于宪法和法律之中，宪政下的政府也必是有限政府，这也是宪政的基本精神。故没有法治作为原则就没有宪政可言，法治是宪政的原则。同时，法治的价值有赖于宪政的运作来实现，不以宪政为内容的“法治”必定蜕变为实质上的“人治”或步入“恶法亦法”的深渊。

    4．宪政与人权。人权作为人民主权的具体体现，人民就是国家的主权者，也即成为人权的主体，确认人权已是宪法的基本内容之一。从宪法产生的历史原因分析，可知宪法正是为了适应公民权利的保障和对政府的法律控制而出现的。宪法对政府的法律控制的最初主要目的就是更有效地保障公民权利。人权的保障是宪法的核心，也是宪政的核心和目的，宪法对公民权力的保障并非写在纸上就完了，必须严格实施宪法才能达到保障之目的，可见这种保障赖以实现的机制就是宪政的运作。宪政的运作过程也即人权得到保障过程，人权保障的实现程度取决于宪政的实现程度。

    (二)宪政理想与宪政现实

    宪政理想即宪政的价值观，包括宪政的原理、原则与基本观念。要从抽象到具体，从理想到现实，一是需要把理想定为规范；二是这些规范的实现。所以宪政理想的实现是由一套合理、具体的宪政体制的建立和有效运作支撑起的。有学者称这一过程为宪政的程序化过程 [4]，笔者赞成。纵观中国从1949年至今的宪政历程，其宪政重心在国体、政体、权利、义务等实体部分，而对宪政体制的探索、实践却嫌薄弱。因而从现行宪法的规定来看，我们的宪法内容有相当合理的部分，但是实现的结果并不尽如人意。例如现行宪法之于公民基本权利的规定可谓真诚而详尽，但是其落实情况并不能让人满意。这一现状绝非人为意志所左右形成的，而是因为缺乏一套合理、健全并有效运行的体制来完成。中国宪政理想的实现关键就在体制问题上。[5]

    二、中国宪政制度存在的问题

    (一)宪法及其完善制度不健全

    宪法是宪政的前提。只有适应社会变迁的宪法才符合宪政的要求，宪法应是不断发展的宪法，否则其滞后性必定带来其无权威可言的后果；然而作为根本法，轻易而频繁的变易又会极大地伤害了宪法的稳定性，宪法权威无从树立，宪政也必是摇摆不定的。这就形成了宪法变易性与稳定性之间的矛盾，宪法的适应性与权威性成为宪政之路上遇到的第一对矛盾。纵观我国自1982年宪法颂布至今不过短短17年就已有三次修宪经历，这对于维护宪法的权威性绝非一件好事。每次修宪都是经过严肃考虑而行的，也符合国情的变化，但这并不足以说明这样频繁的修宪完全可归因于中国社会变革的激烈上，认真反思，至少还可以有以下几个重要问题存在：

    1．现行宪法文本有问题。从每次修宪的情况来看，修改宪法的直接原因就是党的大政方针的改变。现行宪法实际上的主要任务是把党的政策纲领以法律形式固定化，其弹性较差。[6]这样的宪法文本极易导致宪法对社会的不适，而其规定的内容的特点又致使很难通过修宪以外的方式完善宪法，造成频繁的修宪就不足为奇了。

    2．限制宪法修改的观念未完全树立。1975、1978年宪法的两次全面修改为政治斗争的   工具和产物。其原因就是没有严格的修宪原则和程序以及科学的修宪观念，才使得宪法轻易被利用。当然自1982年以来的三次局部修完不是政治对宪法的利用，但是必须承认至今在中国也尚未完全树立严格限制宪法修改的观念。这不利于寻求修宪之外的宪法完善方式，如果不加重视和改变，宪法会始终处于被修改的危险状态。

    3．宪法完善方式单一。虽然宪法规定全国人大常委会享有宪法解释权，但从未行使过。[7]同时，另外一些重要的变迁方式：宪法惯例、宪法判决也没有充分运用或根本没有运用。[8]中国宪法的发展因此而过多地依赖立法和修宪。这不足以适应社会变迁对宪法完善的要求。

    (二)宪法实施不够充分

    “宪法实施就是宪法在实际生活中适用，真实地发挥作用。”[9]如果宪法得不到充分、切实的实施，它只不过是一只摆设花瓶，宪政也就无从谈起，我国有过这方面的历史教训。一般认为宪法实施包括：第一，宪法的遵守和执行；第二，宪法在司法活动中的适用。现在宪法实施中主要存在如下问题：

    1．宪法的遵守未成为全社会的行为意识。由于历史的原因，至今在国民意识中尚未树立“宪法至上”的信仰，自觉遵守宪法没有成为现实。尤其是国家机关及其工作人员作为最可能成为违宪主体的群体最为缺乏遵守宪法的观念，这对宪法的维护冲击最大。

    2．立法的不完善影响了宪法的有力执行。由于过去计划经济体制的影响，诸多法律打  上了计划经济印记，而立法落后于经济的转型也就导致了宪法的原则、精神得不到有力贯  彻。此外地方立法的体制、程序的混乱造成地方法规林立且良莠不齐，违宪规章很多，这极  大地伤害了宪法的实施。

    3．宪法不能在司法活动中适用。这里的宪法适用是指在审判活动中直接依据宪法判案。[10]对此中国学术界有三种观点：肯定说、折衷说、否定说。我个人倾向于肯定说。宪法作为根本法。虽然具有很强的政治性，但是法律性才是其本质。如果一部法律不能在司法审判中适用，又怎么能说它是法律呢?而且这使宪法的作用受到局限，不利于宪法的实施。

    (三)宪法监督机制不健全

    监督宪法，简而言之即监督并保障宪法贯彻实施。其对宪法实施的重要性有如河堤之于河。

    中国现行宪法监督的内容主要有：(1)法律法规、法律文件的合宪性。(2)国家机关及其工作人员、各政党、武装力量、社会团体、企事业单位、公民的行为是否合宪。(3)国家机关的权限划分。

    监督方式采用事先审查和事后审查，事后审查又为抽象性审查。

    现行监督制度包括：(1)宪法自身监督。(2)全国人大常委会享有宪法监督权。(3)全国人大有权改变或撤消全国人大常委会不适当的规定；全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤消省、自治区、直辖市人民代表大会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。(4)地方各级权力机关在本行政区内保证宪法的遵守和执行。(5)法律文件的“备案”和“报批”制度。

    从现行宪法实施的监督体制及17年来的实践来看，宪法监督主要存在两个问题：

    1．缺乏专门机构的监督。虽然宪法赋予全国人大常委会宪法监督权，但由于其工作任   务繁重而少为关注违宪审查，至今尚未进行过违宪审查活动。[11]

    2．对宪法的监督未予以法律化。虽然宪法绘制了一套纵横交错的宪法监督网，但是对  于宪法监督的内容仅涉及法律文件合宪性的审查，对其它方面的监督则很少规定。而且对  监督的程序等实际操作方面的问题没有规定，故而使宪法监督不能实际展开，包括对法律  文件的合宪审查也难以切实进行。

    (四)司法正义性不能充分体现

    司法活动对于宪政建设的意义在于其担负的最重要的一项任务是对人权的保护。这种  保护的有效性源于其司法的正义性。但由于现行司法体制中存在的诸多不合理的因素，导  致地方保护主义严重、效率低下等问题产生，司法腐败、司法不公等现象也随即出现，严重  损害了司法的正义性。宪政对人权的保护这一终极目标在司法活动中也就得不到充分实  现。

    (五)缺乏坚实的宪政文化

    中国自1840年被西洋人的坚船利炮打开国门之后，出现了一大批启蒙者，有如王韬、  郑观应直至严复、梁启超等思想大师，他们向国人宣讲宪政，宪政之理念渐入人心。后经历  中华民国时期曲折的宪政实践之路，形成了中国近代的宪政文化。

    1949年新中国的建立把中华民族领向了另一条宪政之路。然而，由于建国之后的几次  政治运动使中国的宪政实践遭到了严重破坏。所以如果说中国现在的宪政文化，应当是  1978年后逐渐形成的。这种文化并不成熟，没有哪一个国家的宪政文化能在二十年间成  熟。正是因为宪政文化的幼稚使中国的宪政制度在运行中缺乏有力的道德支撑，各项宪政  机制的运行难以顺利进行。例如由于普遍缺乏“宪法至上”的信仰使自觉遵守宪法难如人  愿。

    三、健全现行宪政制度

    针对现行宪政存在的问题，主要应从以下几个方面健全现行宪政制度：

    (一)健全宪法完善制度

    1．对现行宪法内容作调整[12]。党的大政方针具有变易性，必然要根据社会的需要不断改变。如果不改变现行宪法的内容形式，频繁修宪在所难免。如果对现行宪法进行调整，使之简单、概括，具有时代包容性，增强宪法弹性，宪法与社会变迁的紧张程度会大为下降。

    2．明确严格修宪原则和程序。对于修宪的原则和程序应当以法律形式子以具体化、制度化，使之明确。

    3．健全宪法变迁机制。(1)发挥宪法解释的功能。宪法解释可以扩大宪法的原有容量，  使之能满足社会变迁对它的要求，从而在不修改宪法的情况下达到宪法适应性与稳定性的  统一。(2)关于宪法判例。通过建立宪法判例制度，可以加大违宪审查的力度，增强宪法的权威，是实现法治不可少的基础。与宪法判例相适应的是宪法诉讼制度的建立——这是我们  要研究的另一重要问题。

    4．关于宪法惯例。宪法惯例作为一种有效促进宪法运转、对政治生活有重要意义的准  则和机制，不应再持保守的态度，应当充分发挥对宪政运作的重要功能。

    (二)无分实施宪法

    1．创造宪法遵守与执行的条件：(1)加强宪法的宣传。宪法的遵守与执行需要为社会认  同，这就需要对宪法及宪法知识进行广泛宣传，使之深入社会，为宪法的遵守、执行创造有 利的意识条件。(2)完善立法。宪法的实施离不开部门法的支持，现在应从宪法精神、原则出发，完善各部门法，淘汰不适宜的法律，加强新法制定，做到有法可依，使宪法的执行成为可能。

    2．加强宪法在司法活动中适用的探讨。现在宪政运作的实际尚不具备宪法在司法活动中适用的条件，但是最终应走上这条路。为此应作如下努力：第一，加强宪法的立法解释工作，以更便于司法适用的操作。第二，寻求解决对宪法进行司法解释与人大常委会解释的矛盾的处理方法。第三，提高司法人员的宪法意识及对宪法的理解能力。

    (三)健全宪法监督机制   

    针对宪法监督工作还不尽如人意的状况，学者们不断探讨中国应如何健全宪法监督机制，就监督机构的专门化，已形成如下五种具有代表性的观点[13]：(1)采用如下过渡性办法，即在全国人大内设立专门机构监督宪法，待条件成熟后再设宪法监督机构。(2)在最高人民法院下设立宪法审判庭，或另外组成宪法权利保障法院。(3)建立宪法法院。该法院由人大选举产生，并仅向全国人大报告工作，但该法院具有相对独立性，不作为人大的构成环节。(4)建立一元多轨的宪法监督体制，即在加强全国最高权力机关的监督权的同时，在全国人大常委会下设立专门宪法监督委员会或宪法法院，并适当确立对违宪的普通司法审查。(5)在坚持最高权力机关监督体制的前提下，设立隶属于最高国家权力机关的机构。此外对于宪法监督的法律化，学者讨论得也很多，意见或建议相比宪法监督机构的专门化则较为一致。

    针对宪法监督机构专门化和宪法监督的法律化这两方面完善宪法机制的探讨，我主张：    1．在全国人大常委会下设一专门机构“宪法监督委员会”。这样的设置是充分考虑到我国实行人大制度，最高权力机关行使宪法监督的体制作为传统已为人们所接受和认可，不宜改变这一权力格局。移植美式或欧式宪法监督体制都是不妥当的，应结合中国的实际，考虑如何完善宪法监督机制，这一设想较切合中国的实际。设想该委员会享有如下权职：(1)有权对国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院制定的规范性文件及直接受宪法调整的行为是否违宪，向全国人大其常委会作出建议。(2)有权决定除上述国家机关以外的其他国家机关所制定的规范性文件及直接受宪法调整的行为是否违宪。(3)对国家机关的权限划分，向全国人大及其常委会作出建议。(4)对宪法的解释、如何修改，向全国人大及其常委会作出建议。(5)受理重大宪法控诉案件，向全国人大或其常委会提出处理意见。(6)对宪法实施和监督的情况，向全国人大或其常委会提出报告，并向社会公布。

    2．制定一部《宪法监督法》，对宪法监督的对象、范围、监督方式、监督程序、监督效力等方面明确界限。这样一方面有利于最高国家权力机关监督宪法，另一方面有利于为地方权力机关制定宪法监督法规提供参考法律依据，使宪法监督有法可依。

    (四)改革司法，充分体现司法正义

    之所以司法腐败、司法不公现象屡禁不止，究其根源就在于司法体制的问题。在现行司法体制下，由于地方司法系统在人事、财政等方面受制于地方，其独立性难以保证，必然影响其公正司法，司法的正义性难以充分体现，应当进行适当的改革。

    (五)加强宪政文化的塑造

前文已述及中国宪政文化基础的薄弱，因而要以宪政文化推动宪政的完善在现阶段是不可能的。所以反而更应注意在新的宪政制度下在宪政运行中塑造和孕育中国自己的健康、富有活力的宪政文化，使二者最终相互促进，相辅相承。

注：
此文系作者本科毕业论文，发表于《东陆学林·第十辑》，云南大学出版社，2000年8月版